本文聚焦于互联网空间中的公众与政府互动，以公众需求的成功转化作为限定条件，尝试对互动如何导致政治信任流失做出解释。具体而言涉及对两个问题的回答：(1)互联网空间中的政府与公众互动是一个什么样的过程？(2)该过程对于政治信任的影响是通过什么机制发挥作用？针对前者，本文将基于“需求—转化”视角提出一个可以描述政民互动一般过程的理论模型；针对后者，本文拟结合政治信任变化的微观理论，通过逻辑归纳与演绎提出具体作用机制及其作用如何发挥。第二部分采用“需求—转化”模型对公众政治参与做出理论阐释，构建一个适用于政府与公众网络互动的分析框架；第三部分基于“需求—转化”的分析框架，分别考察网络环境中的主体间互动关系与互动阶段演化，提出一个可以描述政民网络互动一般过程的理论模型；第四部分结合政治信任变化的微观理论，以经验观察为基础归纳出网络互动导致政治信任流失的最大的作用机制，并论述其如何发挥作用；第五部分在回顾本文所做工作的基础上概述研究结论并做进一步讨论。
亨廷顿和纳尔逊（1988）将政治参与定义为公众试图对政府施加影响的行为。从公众角度看，其实质是公众通过采取行动将自身需求转化为政府意志，进而转化为政府行动的尝试。具体到中国的真实的情况，周志忍（2010）在研究中提出一个公众需求与政府行动的转化模型，认为公众需求、政府意志、政府行动之间的反应链条具有单中心、单一回路的特征：由公众需求转化为决策层的意志要经历一个层层上传的过程；再由决策层的意志转化为不同层级政府的行动，直至公众感受的执行效果，要经历一个“纵向影响”的推进过程。
该模型揭示出两个事实：(1)公众与政府决策层(尤其是中央政府)之间缺乏常态化的直接沟通渠道，无论是自下而上的表达，还是自上而下的反馈，往往都要依靠中间层级政府“接力”式的层层传递；(2)公众与政府执行层(尤其是“一线”政府)之间发生的直接互动，其结果往往维系于决策层的意志以及意志推行的效果。在此基础上，我们大家可以归纳得到：政治参与中相对固定的需求转化路径包括需求上传、意志转化、意志执行三个重要环节，过程中至少会牵涉公众、中央政府、地方政府三个主体。路径的稳定性与有效性受到与三个主体相关的一些主、客观因素的影响。
一方面，该路径的稳定性取决于公众需求能否转化为中央意志。这一点首先是以公众的外在政治效能感为基础，即民众对于政府是否会回应自身要求的主观判断，它决定了公众有没有诉诸权威的习惯。根据第二波“亚洲民主动态调查”，中国公众认为政府会对民众的要求予以回应的比例达到77%——当然这种对于回应性的信心基本局限于中央政府。而关于中央政府为何会表现出稳定的回应性，唐文方（2013）的解释被广泛接受：对于公众需求的回应涉及到中央政权的合法性，后者为维护政权合法性对公众的需求一定要保持敏感性并积极做出回应。
另一方面，该路径的有效性取决于两点：(1)公众的需求能否传递到中央政府；(2)中央政府的意志能否传递到地方政府，进而转化为地方政府的实际作为。
首先，在现行制度框架内，公众向中央政府直接表达诉求一般只有通过非常态化的渠道，如“群众路线”或“巡视组”等。从个体公众的角度看，这种渠道是“随机”出现的，被动等候无异于“守株待兔”。而通过常态化的渠道表达需求，“要经历一个跨越各级政府的传导链条，层层选择，层层过滤，信息失真和扭曲的可能性大幅度提升”。那么，“当有序的、常态的、制度化的政治参与不能够达到既定目的时，参与者就非常有可能借助于无序的、非常态的、非制度化的参与形式来补充”，以提升沟通效率，化解存在于信息传递过程中的不确定性，例如越级或群体等。
其次，在中央意志向地方行动的转化过程中，各级地方政府为维护/增进自己的权力和利益，不仅具备“变通”执行的主观意图；且由于在与中央政府的委托—代理关系中占据信息优势地位，其同样具备采取机会主义行为的客观条件。况且，中央除了要在自身的权威性与（地方）治理的有效性之间保持动态平衡，还一定要考虑组织运转的负荷成本（主要是信息不对称带来的监督成本与干预成本），所以也会为地方政府保留灵活处置所辖地区/领域事务的空间。在这种情况下，中央意志在地方的执行一般会出现不同程度的“走样”。而一旦中央政府意欲介入自上而下的转化过程，对地方政府的执行进行规制，便会通过强制、谈判与互惠三种缠绕在一起的互动机制实施干预。三种机制所占比例往往会决定了不一样的情况下中央意志转化为地方行动的“走样”程度，即最终公众感受到的执行效果。
综上所述，公众与中央政府之间的信任与依赖关系决定了意志转化是一个稳定性较高的环节——如果将其视为常量，网络参与中的需求转化效果则主要受到需求上传与意志执行等两个变量的影响，而这在很大程度上取决于互动过程中三个主体之间的博弈与角力。这为咱们提供了一个针对互联网空间中政府与公众互动的分析框架。
网络参与是公众政治参与向互联网空间的延伸。概括而言，互联网空间中政民互动的基本特征大多数表现为以下两点：
（1）公众的需求表达不必依靠“接力”式的层层传递，从理论上讲，公众利用互联网媒介能够向任意层级政府释放信号。同时，每一级政府都有可能成为直接感受/掌握网络舆论情况的“台前”政府。
（2）网络环境几乎不存在传播死角，这在极大程度消除了中央政府与地方政府之间的信息不对称。这在某种程度上预示着中央政府对于地方政府行政执行的监督成本大幅度的降低了。
基于该前提，网络参与中围绕“需求—转化”展开的政民互动，能分解为三个主体之间具备显性(可以观察到)或隐性（不可观察到）特征的三组互动关系：
中央政府与地方政府之间的互动，主要是围绕实施控制与脱离控制展开的。中央政府对于地方政府“变通”执行的默许是有限度的，基本取决于三点：（1）是否服从中央主导的纵向控制秩序；（2）能否提供化解体系危机的方案；（3）是否给中央的形象和声誉带来负面影响。一旦了解到上述三条“底线”(之一) 被僭越，例如地方政府在网络参与中的表现令事态变得更严峻(意味着无法化解体系危机)，或者舆论的指向性变得更明确(意味着损害了中央的形象和声誉)，中央政府便会对地方收紧控制以纠偏其“变通”行为。从地方政府的角度看，中央的政策宣称与其实际意图未必一致，例如同样表示对某个问题的重视，口头督办与派遣督导组所释放的意图信号就不一致。地方政府的基本任务之一就是根据中央政府在互动过程中所释放的信号以及感受到的压力来解读其实际意图，进而调整行为的尺度与分寸：是在“仪式”上表现出服从，“认认真真走过场”；还是不折不扣地忠实执行，甚至“不计成本”“层层拔高”地过度响应。根据经验观察，在双方互动过程中发挥最大的作用的机制，一般会经历由互惠(基于双方一同让步的默契)向谈判(利用各自拥有资源的博弈) 再向强制(强制性的人事任免或政治运动) 的过渡。其中强制成分所占比例越大，互动的可观察程度就越高，反之则可观察程度越低，所以整个互动过程也会经历一个由隐性向显性的过渡。
中央政府与公众之间的互动，主要是围绕需求表达与需求回应开展的。从公众角度看，与地方政府进行互动实际包含着更深层次的目的——向中央“报警”，即将个人的需求“包装”成普遍的问题，利用互联网舆论放大器向更高层级和更广范围扩散，希望引起有关部门的关注(最好得到妥善解决)。根据中国社会科学院2004年一份信访实证调查报告数据显示，有90. 5%的活动是为了“让中央知道”。对于中央政府而言，对地方政府和官员的“变通”行为进行纠偏(在公众看来是对其失范行为的惩处) ，同样是获得民众支持与认可的重要方法，所以其在互动中对地方政府行为实施的公开干预，在很大程度上可以视为对公众政治参与的回应。因此，中央政府与公众的互动相当于两者分别与地方政府进行互动的一条“暗线”，在网络参与的整一个完整的过程中都是不可观察的隐性存在。
公众与地方政府之间的互动，主要是围绕扩大影响与平息影响展开的。公众在网络参与中的批评、诘问或质疑，习惯于遵循一种“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的博弈逻辑，无论是利益表达、维权还是抗争，摆出来要把事情“闹大”的架势已然成为一种“具有非常明显性和规律性的社会现象”。另一方面，地方政府虽然不存在回应公众需求的政治性压力，却仍然对网络反映的公民意见保持密切关注，并在近年来表现出反应时间降低、处理时间缩短、回应性增强的趋势——这一样能理解为以平息舆论为导向的行为策略。恰如哈希德与布拉斯通过研究证实，中国政府迅速回应网民需求的根本原因是政府官员对于网络言论可能会引发集体行动的恐惧感。由于无论是公众的“虚张声势”还是地方政府的“虚与委蛇”都带有“公开表演”的性质与“见招拆招”的博弈色彩，所以公众与地方政府之间的互动始终是显性的。
基于上述讨论，“需求—转化”视角下政府与公众之间的网络互动是一个包含三组互动关系的复杂集合：在互动过程中公众、中央政府、地方政府三个主体分别通过“明”与“暗”两条线索相互试探、相互影响、相互制约，三者之间构成了一种稳定的三角关系。在三组互动关系中，网民与地方政府之间的互动，以及中央政府对于地方政府的强制性干预是可以观察的显性互动。而网民与中央政府之间的互动，以及中央政府与地方政府之间的互惠与谈判是不可观察的隐性互动。如下图所示：
公众利用互联网参与成功实现需求转化的一般过程的分析，便具体分解为在给定框架内围绕两个核心问题的讨论：(1)三组互动关系之间的相互作用怎么来实现以阶段为单位的发展演化进而形成一个有限的完整互动过程；(2)互动主体各自的行动演变与策略调整在不同阶段分别存在什么对应关系。
麦金陶氏将网络参与水平划分为三个等级：网络赋能、网络卷入、网络赋权，作为对于由公众参与规模扩大、舆论强度增强的量变所引起质变的描述。三者在时间序列上的演进次序为先赋能、后卷入，再赋权。根据经合组织提出的分析框架，赋能对应于信息，即支持网络接入并使公众受益于其中大量可获得的信息。由于对信息的掌握可以有明显效果地提升公众的内在政治效能感，有限的参与规模其实酝酿着潜在的行动；卷入对应于商讨，即提供围绕有关公共事务进行讨论的平台并扩大公众参与范围。由于以意见交换为主的横向联系有助于实现由旁观到参与的动员，声势迅速扩大的参与行动为行动奠定了基础；赋权对应于主动参与，即支持公众主动参与并促进网络意见影响政治议程。由于“流瀑效应”的存在可以引导网络活动由多向度向单向度转变，参与行动的持续活跃促成集体行动并表现出鲜明的指向性(如图2) 。
考虑到公众利用互联网参与所获得的(即网络赋权所赋予的)是一种交往权力——“它自身不能发挥‘宰制力量’，而只能把行政权力的行使引导到一定的路线上来”，真正驱使地方政府“走向正轨”的是中央政府的意志以及对意志的推行。所以当网络行动达到“赋权”的水平，即网络参与中出现自上而下的显性干预，对于公众而言，相当于信息的“接力”式传递已完成了“交接棒”，继续行动的边际收益减少。因此在赋能、卷入、赋权依次实现之后，网络参与将出现由盛转衰的拐点，公众网络行动逐渐平息。这在某种程度上预示着，伴随网络参与的阶段演化，公众作为主动发起方，其行动在网络参与生命周期内活跃程度的递增，在可观察的“明线”上表现为针对地方政府的舆论强度增强/参与规模扩大，在不可观察的“暗线”上则依次通过信息传播、意见交换、集体行动自下而上释放“报警”信号，启动公众需求与中央意志之间的转化机制，并且促使中央政府在与地方政府的互动中逐步的提升强制机制所占比重。作为被动应对方，地方政府面对来自公众行动(作为回应而与之联动的)以及中央干预(以阶段为单位的变化)所带来的变数，其策略重心相应表现出以阶段为单位的调整：由不予重视(或未能察觉)到积极采取各种手段平息网络舆论；由对中央政府的干预表现出形式上的服从到行为上的规矩。
基于上述讨论，在需求转化成功的条件下，互联网空间中的公众与政府互动遵循一种特定规律。我们大家可以得到公众在网络参与生命周期内的行动演变：初具规模(形成期)—声势扩大(成长期)—持续活跃(成熟期)—逐渐平息(衰退期)，以及地方政府在网络参与生命周期内的策略调整：消极无为(形成期)—积极抑制(成长期)—迂回抵挡(成熟期)—循规蹈矩(衰退期)。进而得到政民网络互动(公众与地方政府之间的显性互动)的阶段演化模型(如图3所示)，同时我们大家可以借一个众所周知的典型案例展现模型的描述性(如表1所示)：
综上所述，互联网空间中的政府与公众互动是一个包含三个主体及两两之间三组互动关系的复杂集合。在互动过程中，公众、中央政府、地方政府三个主体通过“明”与“暗”两条线索进行博弈，导致三组互动关系在时间序列上次第演化——这一方面令互动过程具备了完整的生命周期，另一方面也令其中公众与地方政府之间的显性互动形成了较为显著的阶段划分。接下来对于网络互动如何导致政治信任流失的作用机制进行探究，应以政民互动的阶段演化模型为基础。
开篇提及，政治信任是公众对于政府实然表现符合自身应然期待的主观判断，具体到微观层面的某个公共事件，张权提出了公众政治信任态度的即时变化过程：公众(作为信任主体)在与政府(作为置信对象)持续互动的过程中不断获得新的信息，通过对这些新信息来加工处理，其自身基于旧经验而形成的印象得到修正或强化，进而造成政治信任态度不断波动。当公众关于政府在该事件中是否值得信任的不确定性基本消除时，信任态度的即时变化将逐渐收敛到一个相对来说比较稳定的水平。其中，不确定性的消除往往要以将互动对象置于一种特殊的行动背景为前提，例如上级政府(作为外部因素)对其施加影响，从而赋予其衍生的可信性。在此基础上，政治信任流失意味着公众对于政府的信任水平在趋于稳定时不及其初始状态，这说明公众对于从互动过程中获得的新信息的加工处理，最终要么强化了较低的初始信任态度，要么削弱了较高的初始信任态度。示意图如下：
根据上述政治信任变化的微观理论，造成政治信任流失的最终的原因就是公众对于从与政府互动过程中获得的新信息来加工处理。那么基于文中提出的阶段演化模型对众多经验案例进行梳理，便能够尝试归纳出在不同互动阶段，由新信息输入到相对来说比较稳定的信任态度输出之间频繁发生的、公众对新获得信息来加工处理的不同方式——即不同的作用机制。最终我们得知，政治信任在不同互动阶段的流失主要是四个机制在发挥作用：经验锚定机制、偏好选择机制、信息发酵机制、顾虑确认机制。下面将结合相关理论和经验事实就造成政治信任流失的四种最大的作用机制如何发挥作用分别进行阐释：
在网络参与的形成阶段，政民互动并未广泛开展。面对有限的行动规模，大部分地方政府的首选措施往往是“推诿不作为”，公众从互动中获取的即时信息是一种消极无为的态度。经验锚定成为造成政治信任流失的第一个主导作用机制。长期以来，政府对公共事件的解决方法和效果，会令公众形成一种累积性的评价，并构建出一种集体记忆。一旦从新事件中发现符合经验的“蛛丝马迹”，便很容易唤醒集体记忆。例如，在网络参与中政府一旦没有及时作出回应，无论是并未察觉、玩忽懈怠还是故意拖延，网民就会想起在过往类似事件中政府曾经以漠然置之的态度对待公众需求。除此之外，主要由“草根”群体组成的网民相对易损性较低，对于解码“蛛丝马迹”之后形成的感性认识，更倾向于持一种“宁可信其有，不可信其无”的谨慎态度。所以地方政府的消极无为容易令其在网络参与的形成阶段便处于一个较低的信任起点。
在网络参与的成长阶段，公众的网络活动声势扩大。面对这一始料未及的情况，地方政府积极采取抑制措施，其中不乏一些逾越正式制度的“非常规手段”。政民互动在扩大影响与平息影响的紧张关系中逐渐升温，偏好选择成为造成政治信任流失的第二个主导作用机制。关于政府行为的即时信息在这一阶段变得丰富且多元，但是公众会根据自己偏好选择性关注并接受。桑斯坦（2010）在研究中总结道：令人产生厌恶情绪的内容可提升其在网络上传播的概率。从政治信任的角度讲，所谓的“负面信息”(或消极信息) 指的便是相对于建构政府公信力而言提供反面证据的信息。那么，网民对负面信息的青睐，便意味着地方政府的“非常规手段”更易进入其视野范围，不可避免的会对政治信任造成损害。负面信息与网民偏好之间的交互效应，从某一些程度上讲也在不断制造着新的负面信息。恰如甘姆贝塔所言，不信任本身会促进对信任进一步破坏的行为(或证明信任被进一步破坏) ，同时妨碍对有利于信任建构的举措的接受。于是，政治信任水平下降成为一种基于偏好选择的结果。
在网络参与的成熟阶段，地方政府一方面意识到，自身在网络参与中积极抑制的策略反而增加了公众参与的广度与强度。另一方面也开始感受到来自中央政府的干预压力。于是它们开始调整策略，以迂回抵挡的方式避免与网民形成更尖锐的对立，同时平息网络参与。与此同时，经过“偏好选择”机制而获得强化的不信任感令网民感受到了挫折，驱使部分公众采取更激进的参与行动，以避免类似现实社会中“”的情况出现在网络参与中。地方政府的“保守”与部分网民的“激进”造成了双方博弈力量的此消彼长，信息发酵成为造成政治信任流失的第三个主导作用机制。网民中相对激进的参与主体不再满足于对即时信息的被动接收，而是将其作为“装满弹药可以每时每刻开火的武器”予以加工利用。经过不同身份、不同目的、不同立场的网民不断加工，信息流持续“发酵”逐渐形成了与真相渐行渐远的流言。毋庸置疑，“一些网民的行为特点与解构主义的精神是相契合的，那就是追求对既有体系、观念、事物的挑战、否定甚至破坏”。但即使初衷并非蓄意破坏的保守网民，也在客观上参与了对那些令政府系统难以自证清白的虚假流言的制造与传播，导致政治信任水平进一步下降。
在网络参与的衰退阶段。地方政府“软硬兼施”的应对手段未能赶在中央政府强制干预之前安抚公众情绪，便只得“缴械”。对于中央意志的严格落实既是向网民妥协，更是向中央政府端正态度。而中央政府为了给公众以交代，其介入形式则表现出公开化趋势。在政府系统做出积极、正面的回应，令公众感到“尘埃落定”时，网络行动也将逐渐平息。此时，顾虑确认机制成为造成政治信任流失的第四个主导作用机制。
从网民的角度审视整个网络参与过程，最终结果无论是“真相大白”亦或是“尘埃落定”，都是在强大压力下实现的。利用互联网政治活动表达需求的手段得以奏效，无异于在参与与纠偏之间建立了强因果联系。然而，为了能够更好的保证合作而诉诸中央权威，虽然可以有明显效果地确保对象的服从和妥协，降低不确定性带来的风险，但这种所谓的放心并不等于主观信任态度的增加。相反，由于公众在采取行动前所顾虑的问题得到确认，反而会降低置信主体对于置信对象的信任。一方面，“真相大白”或“尘埃落定”意味着纠偏后地方政府的反应相对于纠偏前的“消极无为”或“积极平息”而言是一种“背叛”；另一方面，通过政治参与才能促成政治系统的正常运行，只会降低公众对于不通过网络参与便可以达成“合作”的主观预期。网络行动虽然平息，但是网民对于在缺乏强制权力时政治系统能否正常运作的判断则更加悲观，导致政治信任水平的进一步降低。
本研究根据政治参与中的“需求—转化”分析框架，建构了一个政府与公众之间的网络互动模型(在成功实现需求转化条件下) ，进而提出互动演化过程中影响政治信任的作用机制。对本文的研究结论总结如下：网络事件中政府与公众互动是一个包含三个主体与三组互动关系的复杂集合，在公众成功实现需求转化的条件下，双方在网络参与生命周期内形成了公众参与行动与政府应对策略的四阶段对应关系，在阶段演化过程中主要是经验锚定、偏好选择、信息发酵、顾虑确认四个机制在依次发挥作用，导致政治信任流失。（作者：张权，北京大学政府管理学院博士后）
